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法评丨《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》解读

时间:2020-03-02  点击:2618次

近年来,经济全球化进程不断加快,各国间人口流动更加频繁,国际移民问题愈来愈引起各国政府的重视。随着我国改革开放政策的持续深化,在国际移民、引才吸智、外国人管理等方面也陆续出台了一系列政策规定,但随着人类命运共同体思想的深入人心和“一带一路”战略的实施,需要我们重新审视更新我国的移民管理政策,展示在移民管理领域继续扩大开放、深化改革的决心。《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》(以下简称“《意见稿》”)应此大运而生。本文试对《意见稿》作初步解读。


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一、制定背景

对外国人永久居留政策的几次更新,表明我国的人才引进政策愈来愈务实,对全球化人才流动持更加开放的态度。2004年8月15日,公安部、外交部发布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》,在一定范围内规定了我国的“绿卡”制度;2016年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,对完善外国人永久居留制度进行了工作指导;2017年4月,公安部发布《外国人永久居留证件便利化改革方案》,使得外国人永久居留身份证在实际操作层面进一步融入中国社会系统。


2020年2月27日,《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》发布。较04年的《办法》,《意见稿》在扩大签发对象范围、规范申请条件及过程、明确和落实永久居留权利义务、完善永久居留制度管理等方面有了进一步规定。

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二、主要内容解读



(一)适用原则



《意见稿》针对外国人永久居留资格的申请和审批,以及对永久居留外国人的服务和管理做出了规定。总则部分就法规的制定和适用思想进行了阐述,确定了在保护中国国家安全和利益的前提下,进一步清晰透明的扩大对外开放、保护永久居留外国人合法权益的总体思想,界定了各相关行政部门职能,并表明了定额审批制、积分评估制度等审批制度的建立可能性,通篇体现了国家安全、社会繁荣、权利保护的适用原则。




(二)资格申请



1.申请条件。《意见稿》的申请主体范围明显得以扩大,尤其是长时间在华工作者在一定情况下可以申请永久居留资格的规定与《办法》有较大不同。申请主体所对应的申请条件也依中国社会发展需求有所变化,对高学历工作者的要求放宽及工资性收入条件不设上限体现了高知识及技术水平人才引进的需求。在投资者的申请条件方面由当地各级政府推荐、鼓励措施包括要求聘雇中国公民人数等申请条件也值得关注。详细申请主体及对应条件见下:


上述表格中,人才引进部分,具体标准由国家移民管理部门与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等国务院有关部门建立会商机制,进行会商确定。工作者部分,具体工资性收入标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。投资者部分,在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资,投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。


2.申请审批。审批流程的具体化可说是《意见稿》最大特征之一。各行政主体和办理时间的确定无疑使外国人永久居留资格审批流程进一步优化,身份识别材料的电子化采集符合目前的高效电子管理系统趋势,而申请材料列表的模糊化或是基于方便各申请审批单位基于地方要求确定申请材料。《意见稿》的审批流程包括申请提交、受理、公安机关出入境管理机构核查信息、审批发证等步骤,详细见下表:




(三)权利义务



《意见稿》对于永居者的权利义务有诸多详细规定。与《办法》和《出境入境管理法》聚焦外国人的出入境相比,《意见稿》广泛规定了外国人在华生活、工作、居住等多方面的权利义务,将永久居留外国人的待遇国民化,大大增加了外国人永久居留资格的实用性,也有助于永久居留外国人的管理。


1.权利。外国人获得永久居留资格后,依法享有出入境、工作、外汇、自住自用房购买、住房公积金、社会保险、教育等方面的权利,包括:


(1)进行身份证明相关的各种活动,依照《意见》第16条,主要包括在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、通信、就业和社会保险、财产登记、诉讼等事务;


(2)出入境时可以从中国公民专用通道通行。入境安家物品按照海关对定居旅客有关规定办理,其他入出境货物、物品通关事宜参照居民旅客规定办理;


(3)在中国境内工作免办外国人工作许可,并可按照有关规定参加职称评审、职业资格考试和政府设立的自然科学、技术创新类奖励的评选;


(4)在中国境内取得的收入,依法纳税并按照规定在税务部门开具税收证明或完税凭证,或者办理对外支付税务备案后,可以按照规定兑换外汇汇往境外;


(5)按照有关规定在中国境内购买自用、自住商品住房;


(6)按照住房公积金管理有关规定缴存和使用住房公积金,按照规定办理提取或转移手续;


(7)在中国境内工作的,按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险;居留但未工作的,按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险,享受社会保险待遇;


(8)适龄外国人或随迁子女在中国接受义务教育,不收取国家规定以外的费用。


2.义务。外国人获得永久居留资格后,依法履行守法、纳税、居留时间限制等方面的义务,包括:


(1)遵守中国法律,不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序;


(2)按照中国税收法律法规以及中国对外缔结的有关税收的国际条约、协定的有关规定,履行相应的纳税义务;


(3)自入境之日起,居留时间不满两年又出境定居的,免税携运入境的安家物品应复运出境或者向海关补税;


(4)除确有正当理由,并经省级公安机关出入境管理机构批准,报国家移民管理部门备案,降低居留时限的以外,要求每年在中国境内实际居留时间不得少于三个月。




(四)行政管理



《意见稿》明确了各级行政机关的权力责任划分。尤其是各级政府的参与,有助于大幅推进外国人永久居留管理制度的社会认同和完善发展。


1.日常管理。国家移民管理部门会同国家有关主管部门建立外国人永久居留服务管理工作协调机制、信息共享机制;省、自治区、直辖市人民政府为保障永久居留外国人的合法权益制定完善配套措施;地方各级人民政府纳入常住人口服务管理体系,为永久居留外国人提供融入社会服务,并引导社会力量提供通用语言文字培训、国情常识、法律政策咨询等;国务院有关部门和地方各级人民政府为办理登记、社会保险等永久居留身份证社会化应用的事务提供便利。


2.变更补办。外国人永久居留身份证应当及时进行变更或补办,有关收费项目和标准按照国务院财政和价格主管部门的规定执行。办理内容如下:

3.收缴。永久居留外国人获得中国国籍、死亡和永久居留证被宣布作废的情况下,由公安机关出入境管理机构收缴外国人永久居留身份证。其中,因如下情形被宣布永久居留证作废的外国人,五年内不得再次提出永久居留申请:

(1)对中国国家安全和利益造成危害的;

(2)被处驱逐出境的;

(3)弄虚作假骗取在中国境内永久居留资格的;

(4)在中国境内居留未达到规定时限的;

(5)不适宜在中国境内永久居留的其他情形。




(五)行政处罚



《意见稿》较之前的相关法律法规,增加了关于外国人永久居留制度申请、执行、审核等行为的行政处罚部分,这种介入对于提高永久居留制度社会认知度、严格规定落实将有很大程度上的帮助。同时也明确了行政处罚机关为县级以上地方人民政府公安机关,避免权力滥用。

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三、法律意义和建议

党的十九届四中全会提出,要加快形成完备的法律规范体系,推进法治中国建设。《意见稿》可谓是建设中国特色社会主义移民法治体系的关键环节,将外国人永久居留制度通过法律的形式固定下来,有利于其他各项移民管理法律法规的制定和出台,对于建设中国特色社会主义法治体系有着突破性的重大意义。外国人永久居留制度设计是全球移民治理的有机组成部分,是促进全球移民安全、有序和正常流动的重要法制保障,《意见稿》提出的出入境证件上的便利以及和公民等同的服务待遇等规定,对于我国吸引国际高层次人才、外国专家、经济类移民具有很大意义。但《意见稿》发布后,在网络上引发了大量议论,出现了一些反对意见。分析这些意见,大多与不少地方长期存在,并在民间引起诟病比较多的给予外国人“超国民待遇”、三非外国人管理滞后等社会现实问题有关。对这些不同声音,立法者要理性客观的对待。对属于纯粹认识错误的意见,应通过适当的方式作出解释和说明,比如三非外国人管理问题,《意见稿》对外国人的居留管理从法律层面进行规范,实质上有利于对个别地方长期存在的三非外国人的清理和治理。对有一定合理性的意见,建议予以积极的回应,吸收采纳其合理部分。比如不少人表达了对家庭团聚类申请放开后会不会出现外国人短期内大量涌入的情形,立法者可对此类申请的条件和程序予以更多关注,或可考虑通过设置年度配额等方式,根据申请实际适当的予以调节,防止失控或产生大的社会问题。



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